고려 후기에 어지러워진 토지와 노비 제도를 바로잡기 위해 둔 임시 관청. 무신의 난과 몽고 침입 후 권문 세가에 의한 농장의 확대로 많은 농민 들이 땅을 잃고 노비가 됨으로써 나라의 재정이 흔들리자 그러한 폐단을 막기 위해 설치한 기구이다.
1369년(원종 10년)에 설치된 이래 충렬왕, 공민왕, 우왕 때 등 여러 번에 걸쳐 설치되었으나 별 성과를 거두지 못하였다.
특히 공민왕 때에는 자주성 회복 운동의 하나로 이것을 설치하고
신돈으로 하여금 그 일을 맡아 보게 하였으나, 권문 세가의 반대와 신돈의 욕심 때문에 뜻을 이루지 못했다.